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L'ONU può garantire la pace?

Di Edoardo Greppi* - Con la Carta dell’ONU, entrata in vigore il 24 ottobre 1945, gli Stati hanno accettato l’obbligo di astenersi dalla minaccia o dall’uso della forza sia contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di uno Stato sia “in qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle Nazioni Unite”. Nel preambolo della Carta stessa si dichiaravano “decisi a salvare le future generazioni dal flagello della guerra, che per due volte nel corso di questa generazione ha portato indicibili afflizioni all’umanità”. Inoltre, gli Stati si obbligavano a dare “soluzione pacifica” alle loro controversie, in modo da non mettere in pericolo quella pace e quella sicurezza internazionali che dichiaravano di voler assicurare ai popoli.

Si trattava dell’assunzione – in un accordo internazionale di ampio respiro – di un impegno solenne a sostituire la forza del diritto (fondata su trattati, che sono atti normativi vincolanti) al diritto della forza, che per secoli aveva condizionato le relazioni internazionali. La guerra – fino a questo generale bando dell’uso della forza introdotto con l’istituzione dell’ONU e di un sistema di sicurezza collettiva affidato al potere decisionale del Consiglio di sicurezza – era lecita nel diritto internazionale, e gli Stati potevano farvi ricorso senza limiti. Uno Stato poteva muovere guerra ad un altro senza la preoccupazione di dover indicare su quali basi poggiasse la sua legittimazione. Da una guerra, poi, poteva scaturire un nuovo assetto politico territoriale, del quale ci si limitava a prendere atto, alla luce del principio di effettività. Insomma, l’uso della forza veniva considerato dagli Stati una irrinunciabile prerogativa della sovranità. Lo Stato sovrano aveva il diritto di ricorrere alla forza sia per tutelare un proprio diritto sia semplicemente per promuovere un proprio interesse, e il diritto internazionale non prevedeva limiti.

L’impegno a non usare la forza, nella Carta dell’ONU, è accompagnato dal riconoscimento di due eccezioni. Lo Stato che abbia subito un attacco armato può reagire a titolo di legittima difesa, individuale o collettiva, che la Carta riconosce come “diritto naturale”. La forza, poi, è da considerarsi legittima se è il risultato di una decisione del Consiglio di sicurezza, nel quadro del sistema di sicurezza collettiva dell’ONU. Questa seconda eccezione è incentrata sulla volontà degli Stati, nel 1945, di dare vita a meccanismi che garantissero un uso legittimo della forza, affidato al potere decisionale di un organo (il Consiglio di sicurezza, appunto) che operasse come una sorta di direttorio della politica internazionale.

Purtroppo, l’abuso del diritto di veto da parte delle cinque potenze titolari di un seggio permanente in Consiglio (Stati Uniti, Regno Unito, Francia, Cina e Russia) ha impedito che l’organo di vertice funzionasse secondo le previsioni. Un direttorio funziona solo se i direttori sono d’accordo, e si dimostrano capaci di decidere insieme (la Carta dell’ONU parla di “voto concorrente” dei cinque membri permanenti.

Il conflitto armato in Siria offre una tragica prova dell’incapacità delle Nazioni Unite di gestire una crisi drammatica. Da sei anni una situazione che originariamente si presentava come un problema di ordine pubblico, conseguente a rivolte popolari e turbolenza interna, è progressivamente degenerata in una guerra di tutti contro tutti, in un conflitto che è al tempo stesso interno e internazionale. Diventata guerra civile tra il feroce regime di Assad e un’opposizione fatta di una pluralità di milizie più o meno autonome, successivamente, a vario titolo e con diverse motivazioni e finalità, vede ormai coinvolti l’Iraq, la Russia, l’Iran, la Turchia, l’Arabia Saudita e altri Paesi arabi, gli Stati Uniti, alcuni Paesi europei, in una escalation senza limiti. La guerra ha prodotto oltre 250.000 morti e milioni di profughi, alimentando la pressione migratoria sull’Africa e sull’Europa. Il cuore del problema è, dunque, l’ormai manifesta incapacità dell’ONU di garantire la pace e la sicurezza internazionali, accompagnata dall’assenza di alternative dotate di adeguata legittimità. In altre parole, se l’unico soggetto legittimato ad agire (il Consiglio di sicurezza) è paralizzato e non decide, l’ordinamento internazionale sembra incapace di offrire alternative. Gli Stati o le organizzazioni regionali, infatti, non possono legittimamente intervenire senza un mandato o almeno un’autorizzazione del Consiglio di sicurezza. Il Consiglio è un organo politico e, come tale, dotato di amplissima discrezionalità.

Non ci sono, tuttavia, alternative a un ordine internazionale fondato sul diritto, nel quale la diplomazia pazientemente persegua la ricerca dell’accordo tra gli Stati. I mezzi diplomatici (negoziato, buoni uffici, mediazione, conciliazione) e gli strumenti giu-risdizionali (arbitrato e giurisdizioni internazionali) restano le uniche vie per comporre le controversie e risolvere i conflitti.

La pace non sarà mai garantita se non da un diritto internazionale condiviso e rispettato da tutti gli Stati.

*Univeristà di Torino



Foto: MAX FERRERO - R.BUSETTINI / SYNC